Ustavno sodišče je v postopku za odločitev v sporu o dopustnosti referenduma, začetem z zahtevo predlagateljev referenduma Metke Zevnik, Kranj, in Aleša Primca, Ljubljana, z odločbo št. U-II-1/15 z dne 28. 9. 2015 odločilo, da se razveljavi Sklep Državnega zbora o zavrnitvi razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR-D).
Ustavno sodišče je odločbo sprejelo v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovale sodnice Jadek Pensa, Korpič – Horvat, Pogačar in Sovdat. Pritrdilna ločena mnenja so dali sodnica Klampfer in sodniki Mozetič, Petrič in Zobec. Odklonilna ločena mnenja so dale sodnice Jadek Pensa, Korpič – Horvat, Pogačar in Sovdat.
V tej zadevi Ustavno sodišče ni presojalo ustavne skladnosti (še) veljavnega Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, prav tako tudi ne ustavne skladnosti ZZZDR-D, o katerem naj bi se izvedel zakonodajni referendum. Ustavno sodišče je v tem postopku razsojalo samo o sporu med Državnim zborom in predlagateljema referenduma, in sicer glede vprašanja, ali je referendum o ZZZDR-D dopusten.
Glede na spremenjeno ustavno ureditev zakonodajnega referenduma, zlasti njegovih omejitev v drugem odstavku 90. člena Ustave, je Ustavno sodišče moralo presoditi, ali gre za položaj iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, torej ali je ZZZDR-D zakon, s katerim je zakonodajalec odpravil protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pri tem se je kot ključno postavilo vprašanje, na kakšno protiustavnost se ta določba Ustave nanaša oziroma kdo je tisti, ki lahko to protiustavnost ugotovi.
V sistemu delitve oblasti (in na podlagi prvega odstavka 160. člena Ustave) je Ustavno sodišče tisto, ki mu je zaupano dokončno in avtoritativno ugotavljanje protiustavnosti in zakonitosti predpisov drugih vej oblasti. Zato je besedilo četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ki govori o odpravi protiustavnosti, treba razumeti tako, da referenduma ni dopustno razpisati le o zakonih, ki odpravljajo tisto protiustavnost, ki jo je predhodno v svojih odločbah že ugotovilo Ustavno sodišče (poleg tega pa še o zakonih, ki odpravljajo kršitev človekove pravice, ugotovljeno s sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice).
To seveda ne pomeni, da Državni zbor ne sme po lastni presoji spreminjati zakonskih ureditev, za katere oceni, da niso v skladu z Ustavo. Pri opravljanju zakonodajne funkcije je vezan le na Ustavo in v tem okviru sam presoja, katere zadeve bo uredil z zakonom in kako. Vendar pa obstoj zakonodajnega referenduma nujno pomeni, da predstavniško telo ni izključni zakonodajalec, ampak je to tudi ljudstvo. Pristojnost obeh nosilcev zakonodajne oblasti je omejena, ko gre za izvrševanje odločb Ustavnega sodišča in sodb Evropskega sodišča za človekove pravice. Ustava in odločbe Ustavnega sodišča ter sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice ne zavezujejo samo Državnega zbora kot zakonodajalca, temveč tudi državljane, kadar oblast izvršujejo neposredno z odločanjem o posameznem zakonu na referendumu. V drugih primerih, ko Državni zbor po lastni presoji odpravlja domnevno protiustavnost na področju človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, pa volja predstavniškega telesa ne more prevladati nad pravico ljudstva, da izvršuje zakonodajno funkcijo neposredno z glasovanjem na referendumu. Glede možnosti, da bi na podlagi volje ljudstva stopile v veljavo domnevno protiustavne zakonske rešitve, Ustava določa drug učinkovit mehanizem, prek katerega se lahko take rešitve izločijo iz pravnega reda – z odločitvijo Ustavnega sodišča v postopku za oceno ustavnosti predpisa.
Četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave pa tudi ni mogoče razlagati tako, da referenduma ni dopustno razpisati v primerih, ko Državni zbor sprejme zakonsko ureditev, s katero posredno, prek refleksnih učinkov na druga pravna področja, odpravlja protiustavnost, ki jo je že ugotovilo Ustavno sodišče. V takih primerih gre namreč za urejanje vprašanj, ki z ugotovljeno protiustavnostjo niso v neposredni zvezi. Državni zbor sicer sme avtonomno izbrati način, kako in v katerem zakonu bo odpravil protiustavnost, ki jo je ugotovilo Ustavno sodišče, vendar če to stori na posreden način, tako da spremeni ureditev, glede katere protiustavnost ni bila ugotovljena, to ne more biti razlog za prepoved referenduma.
ZZZDR-D je neposredno spremenil le opredelitev zakonske zveze. Posredno je sicer s tem res odpravil protiustavnost, ki jo je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-425/06 (dedovanje istospolnih partnerjev), vendar je poleg tega posegel tudi v večje število področnih zakonov (šlo naj bi za okoli 70 zakonov). Pri takem zakonodajnem pristopu torej ne gre za neposredno odpravo že ugotovljene protiustavnosti, temveč za ureditev nečesa, kar močno presega tisto, kar nalaga omenjena odločba Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče namreč nikoli ni ugotovilo protiustavnosti veljavne opredelitve zakonske zveze in pogojev za njeno sklenitev.
Ustavno sodišče je na podlagi navedenega presodilo, da ZZZDR-D, katerega predmet urejanja je opredelitev zakonske zveze, ni zakon, pri katerem bi šlo za pravni položaj iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Zato je izpodbijani sklep Državnega zbora, s katerim je ta zavrnil razpis zakonodajnega referenduma, razveljavilo.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik Ustavnega sodišča
